EVISTA DE INVESTIGAÇÕES CONSTITUCIONAIS vol. 4 | n. 1 | janeiro/abril 2017 | ISSN 2359-5639 | Periodicidade quadrimestral Curitiba | Núcleo de Investigações Constitucionais da UFPR | www.ninc.com.br Como citar esse ar tigo/ How to cite this article : BITENCOURT NE TO, Eur ico. Transfor mações do Estado e a Administração Pública no século XXI. Revista de Investigações Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. DOI: 10.5380/rinc.v4i1.49773. * Professor Adjunto de Direito Administrativo e Direito Constitucional da UFMG (Belo Horizonte-MG, Brasil). Doutor em Ciências Jur ídico -Políticas pela Universidade de Lisboa (Lisboa, Por tugal), com apoio do Programa Al˜an, Programa de B olsas de Alto Nível da União Europeia para a América Latina e da FCT Œ Fundação para a Ciência e a Tecnologia de Portugal. Mestre em Direito Administrativo pela UFMG. Presidente do Instituto M ineiro de Direito Administrativo. M embro do Conselho D eliberativo do I nstituto Brasileiro de Direito Administrativo. E-mail: [email protected]. Revista de Investigaçõ es Constitucionais ISSN 2359-5639 DOI: 10.5380/rinc.v4i1.49773 Transformaçõ es do E stado e a Administraç ão Pública no século XXI Sta te transforma tions and Public Administra tion in the 21st Centur y EURICO BITENCOURT NE TO* Universidade Federal de Minas G erais (Brasil) eur [email protected] Recebido/Received: 15.12.2016 / December 15 th , 2016 Aprovado/Approved : 11.02.2017 / February 11 th , 2017 207 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Resumo O Estado moderno tem passado por marcantes transfor – mações, decor rentes da fragmentação do poder e de um processo de desnacionalização. Tais mudanças provo – cam a alteração de boa par te dos traços carac ter ísticos da Administração Pública, revelando uma nova face da Administração no século XXI, que são condensadas nes – te ar tigo. O tex to busca a identi˚cação dos traços gerais da Administração Pública neste início de século e os de – sa˚os que tal realidade traz para o Direito Público e, em especial, o Direito Administrativo. Palavras- chave: Administração Pública; Direito Adminis – trativo; pro cedimento administrativo; Administração con – cer tada; e˜ciência administrativa. A bstract The mo dern state has undergone remarkable transforma – tions, resulting from the fragmentation of p ower and a pro – cess of denationalization. These changes cause a change in many of the charac teristic s of Public Administration, reveal – ing a new face of Administration in the 21st centur y, which are condensed in this ar ticle. The tex t seeks to identify the general features of Public Administration at the b eginning of this century and the challenges that this reality brings to Public Law, esp ecially Administrative Law. Key words: Public administration; Administrative law ; ad – ministrative pro cedure; concer ted administration; adminis – trative e˚ciency. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 20 8 SUMÁRIO 1 . I ntrodução; 2 . Administração infraestrutural; 3 . Administração procedimentalizada; 4 . Administração multipolar; 5 . Administração em rede; 6 . Administração concertada; 7 . Administração e˚ciente; 8 . Con – clusão; 9 . R eferências. 1. INTRODUÇ ÃO O Estado moder no, que se apresenta, especialmente a par tir de meados do século XX, em boa par te do mundo ocidental, como Estado de Direito democrático e social, tem passado, neste início de século XXI, por profundas transfor mações, não propr iamente em seu substrato constitucional axiológico, mas nas bases estruturais sobre as quais se edi˚cou, ao longo do tempo, desde o século X VII. Assim é que a insti – tucionalização do poder, a par tir do monopólio da força ter ritor ialmente de˚nido e de um pr incípio fundamental de unidade, que marcaram o Estado na moder nidade, são carac ter ísticas em transfor mação, a par tir de uma fidinâmica de desnacionalizaçãofl 1 , seja na perspec tiva ex ter na, com o reconhecimento de poderes públicos globais des – vinculados de um Estado 2 , seja em âmbito inter no, no que se tem chamado Estado pós-moder no 3 . O Estado transfor mado implica, necessar iamente, em transfor mações na Admi – nistração Pública 4 , até porque em boa medida as razões das mudanças são encontradas no plano administrativo 5 . A diluição de alguns dos dogmas do Estado moder no produz impor tantes transfor mações na Administração Pública do Estado de Direito democráti – co e social, sob ponto de vista orgânico e sob o aspec to funcional. Assim é que o per˚l de Administração prestadora ou constitutiva, que se consolidou em meados do século XX, em especial na Europa continental, perdeu força nas últimas décadas daquele sécu – lo e vem sendo substituída, ou ao menos passa a conviver cada vez mais, também entre nós, por uma Administração reguladora ou de garantia 6 . 1 MEDEIR OS, Rui. A constituição portuguesa num contexto global . Lisboa: Universidade Católica Editora, 2015. p. 20 e seg. 2 C ASSESE, S abino. Oltre lo Stato. R oma: Later za, 2006. 3 CHEVALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno. Tradução: M arçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. 4 C ANOTILHO, José Joaquim G omes. O direito constitucional passa; o direito administrativo passa também. Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra – Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares , Coimbra, v. 7, n. 11, 2001. p. 705-721. 5 GAUDEME T,Yves. Cinquant ™anni di dir itto amministrativo francese. I n: D ™ALBERTI, M arco (Org.). Le nuove mete del diritto amministrativo. B olonha: I l M ulino, 2011 (e -book). 6 É certo que tais modelos constituem uma generalização, sempre redutora da realidade. Ainda subsistem manifestações de Administração agressiva, típica do século XIX, e de Administração prestadora, que marcou a pr imeira fase do Estado de Direito democrático e social. Não obstante, tal generalização é necessária para destacar novos per ˚s da Administração Pública contemporânea, que impac tam capítulos fundamentais do Direito Administrativo neste início de século XXI. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 209 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. É acer tado dizer que tais transfor mações têm ocor r ido na esteira de um pro – cesso de liberalização e de retração do aparato prestador do Estado, transfer indo a execução de boa par te das tarefas públicas aos par ticulares. A Administração deixa a função central de execução e passa a assumir a regulação de tais atividades, para con – for má-las a obr igações típicas de Direito Administrativo. Não obstante, não se pode, no atual quadro das vigentes Constituições que consagram o modelo de Estado de Direito democrático e social, como é o caso da brasileira de 1988, concluir pela adoção de uma Administração neoliberal. É preciso rea˚r mar que, nos quadros nor mativos da Constituição de 1988, assim como das diversas Constituições europeias de mesma matr iz axiológica, fia socialidade é, ainda hoje, uma dimensão intr ínseca da estatalidadefl 7 . A˚r mada a per manência do Estado social, é preciso reconhecer que novos desa˚os de nosso tempo impõem uma recon˚guração da Administração Pública para concretizar os seus objetivos. Tais mu – danças têm transfor mado o per˚l da Administração neste início de século, impondo um repensar de velhos dogmas do Direito Administrativo, como, por exemplo, uma concepção radical da unidade e da hierarquia, ou uma visão redutora do exercício do poder administrativo à via unilateral 8 . O objetivo deste ar tigo é indicar, nesta opor tunidade em aper tada síntese, os pr incipais traços da Administração Pública do século XXI 9 . Nos próximos tópicos, algu – mas linhas gerais são indicadas sobre o que se considera serem as carac ter ísticas gerais da Administração deste início de século: Administração infraestrutural; Administração procedimentalizada; Administração multipolar ; Administração em rede; Administração concer tada; Administração e˚ciente. A identi˚cação dos modos de manifestação da Administração contemporânea é indispensável para uma compreensão constitucional – mente adequada do Direito Administrativo de nosso tempo. 2. ADMINISTR AÇ ÃO INFRAESTRUTURAL O reconhecimento de limites, conjunturais ou estruturais, de manutenção e de expansão de um modelo de Administração prestadora ganhou impulso com a liberali – zação da economia e uma for te retração do aparato administrativo prestador. Não obs – tante, tais transfor mações não se resumem a uma pauta liberalizante. Para além de uma 7 C ANOTILHO, José Joaquim G omes. O direito constitucional passa; o direito administrativo passa também. Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra – Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares , Coimbra, v. 7, n. 11, 2001. p. 705-721. 8 GAUDEME T,Yves. Cinquant ™anni di dir itto amministrativo francese. I n: D ™ALBERTI, M arco (Org.). Le nuove mete del diritto amministrativo. B olonha: I l M ulino, 2011 (e -book). 9 Esta matéria foi desenvolvida, de modo analítico, em BITENCOUR T NE TO, Eur ico. Concertação administra – tiva interorgânica: Direito Administrativo e organização no século XXI. S ão Paulo: Almedina, 2017. S obre o tema, ver : CORREIA, José M anuel S ér vulo. Os grandes traços do direito administrativo no século XXI. A&C Œ Revista de Direito Administrativo & Constitucional , B elo Hor izonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 210 pretensão de se a˚r mar um novo liberalismo, que, se levado a cabo em todos os seus efeitos, como já refer ido, seria incompatível com a Constituição de 1988, cabe admitir que ao menos par te das transfor mações da Administração prestadora devem ser en – quadradas em uma necessária adaptação dos modos de agir da função administrativa do Estado à nova realidade econômica e social, a ˚m de continuar a buscar a satisfação dos objetivos do pr incípio da socialidade. As transfor mações operadas nas estruturas do Estado moderno implicam em novos desa˚os à Administração Pública, como a necessidade de atuar, cada vez mais, como confor madora geral da ordem econômica e social, para além de uma atuação tópica e individualizada. Tor na-se necessária uma atuação transversal e prospec tiva 10 , que não se satisfaz com meros comandos unilaterais. Daí que é indispensável cogitar desse novo modo do atuar administrativo, não como uma imposição de um arcabouço liberalizante, mas como um meio de se buscar, em vista de novos desa˚os desta quadra histór ica, alcançar de modo efetivo os objetivos centrais do Estado de Direito democrá – tico e social. Esse novo per ˚l da Administração Pública se expressa pela função coordena – dora, fundada na ficoncordância prática entre necessidades, interesses, bens e objeti – v o sfl 11 . Trata-se de atuação administrativa que se desenvolve para além das situações individuais, estabelecendo parâmetros e condições da ação econômica e social, como verdadeira Administração infraestrutural 12 , assecuratór ia de instalações e meios para a prestação de ser viços básicos, sem vincular-se necessar iamente à tarefa de execução direta 13 . Tal modo de manifestação tem ganhado largos espaços na Administração Pú – blica contemporânea que, se mantém as clássicas relações bilaterais de restr ição ou de prestação que a caracter izavam, passa a se a˚rmar, cada vez mais, como uma Adminis – tração complexa. Daí que ganha relevo sua face como Administração de direção, com atividades de regulação, de fomento ou de infor mação 14 . 10 GAMBINO, Silvio. Amministrazione e contrato: l ™esper ienza francese fra tecnocrazia e consenso. I n: AMIR AN – TE, Car lo (Coord.). La contrattualizzazione dell™azione amministrativa. Tur im: Giappichelli, 1993. 144. 11 PARE JO ALFONSO, Luciano. La e˚cacia como princípio jur ídico de la actuación de la administración pública. Documentación Administrativa , Madr id, v. 32, n. 218-219, p. 15-65, abr./sept. 1989. p. 42. 12 S egundo expressão de Heiko Faber ( Ver waltungsrecht.Tübingen, J. C. B. M ohr), conforme assinalam, entre outros, PARE JO ALFONSO, Luciano. Lecciones de derecho administrativo . 2. ed. Valência: Tirant lo Blanch, 2008. p. 127, nota 4. 13 13WOLFF, Hans J.; BACHOF, O tto; STOBER, R olf. Direito administrativo . Tradução: António F. de S ousa. v. 1. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenk ian, 2006. p. 58; SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del derecho administrativo. I n: BARNES VÁZQUEZ, Javier (Coord.). Inova – ción y reforma en el derecho administrativo. S evilha: Global Law Press, 2006. p. 57. 14 WOLFF, Hans J.; BACHOF, O tto; STOBER, R olf. Direito administrativo .Tradução: António F. de S ousa. v. 1. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenk ian, 2006. p. 58; SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del derecho administrativo. I n: BARNES VÁZQUEZ, Javier (Coord.). Inova – ción y reforma en el derecho administrativo. S evilha: Global Law Press, 2006. p. 41. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 211 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. S e a Administração liberal se carac ter izava por uma atuação unilateral de agres – são a interesses do par ticular e, por outro lado, a Administração prestadora se carac te – r izou, em um pr imeiro momento, com uma atuação provedora de bens ou ser viços aos cidadãos, a Administração infraestrutural desenvolve tarefas de planejamento, ordena – ção, con˚guração social de modo geral, sem destinatár io deter minado 15 . Trata-se de uma função de direção, de indirizz o 16 , de con˚guração ou de prospecção do desenvol – vimento econômico e social, atuando ao serviço de umfiEstado estrategistafl 17 . Essa nova Administração ainda está lastreada na responsabilidade geral do Es – tado pela consecução do bem- estar social, que se pode manifestar por prestações di – retas ou por garantias de prestação 18 , aumentando o relevo da função reguladora 19 . Tal função garantidora ou reguladora, ao invés de prestadora, não signi˚ca que a Admi – nistração se demite da responsabilidade de assegurar que as prestações sociais sejam fruíveis pelos cidadãos, que continuam a titular izar direitos fundamentais de natureza prestacional. A Administração infraestrutural e de garantia, mais que meramente su – per visora, tem responsabilidade subsidiár ia, verdadeira reser va de Estado na execução direta das prestações ordinariamente a cargo de par ticulares: fiTrata-se, por conseguin – te, de uma responsabilidade pública de execução‚em estado latentefl 20 . A atual cr ise econômico -˚nanceira que, a par tir de 2007, atinge todas as par – tes do globo, provocou, como uma de suas consequências, a redução do alcance da Administração infraestrutural 21 , com a retração dos investimentos públicos. No caso brasileiro, o que se assiste nos últimos tempos é a tentativa de se valer do investimento pr ivado, em distintos modelos de parcer ias, para se reduzir o dé˚cit de infraestrutura que tem carac ter izado nossa economia. 15 , PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de derecho administrativo . 2. ed. Valência: Tirant lo Blanch, 2008.p. 43 16 OTER O, Paulo. Manual de direito administrativo . v. 1. Coimbra: Almedina, 2013.p. 216. 17 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: Marçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 75-76. 18 A retração da Administração em relação a tarefas de prestação, assumindo a função de garantidora das prestações sociais por pr ivados, gera o que S chmidt-A˜mann chama de Direito Administrativo de garantia (I n: SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Cuestiones fundamentales sobre la refor ma de la teor ía general del derecho administrativo. I n: BARNES VÁZQUEZ, Javier (Coord.). Inovación y reforma en el derecho administrativo. S evilha: Global Law Press, 2006. p.72). 19 WOLFF, Hans J.; BACHOF, O tto; STOBER, R olf. Direito administrativo. v. 1, p. 58; SCHMIDT-A˜MANN, Eberhard. Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del derecho administrativo ,p. 57. 20 GONÇALVES, Pedro. Estado de garantia e mercado , Coimbra: Almedina, (2004?) p. 255. 21 GONÇ ALVES, Pedro. Re˜exões sobre o Estado regulador e o Estado contratante . Coimbra: Coimbra Edi – tora, 2013. p. 42. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 212 3. ADMINISTR AÇ ÃO PROCEDIMENTALIZ ADA As carac ter ísticas contemporâneas da atuação administrativa do Estado pres – supõem uma relevância acrescida do procedimento administrativo 22 . E, nesse sentido, releva a noção de procedimento administrativo de terceira geração 23 , mais como ins – trumento de direção da atuação administrativa do que propr iamente de mera aplica – ção do Direito. S e a Administração Pública do século XXI prossegue múltiplos e, muitas vezes, concor rentes interesses públicos, o procedimento administrativo se consolida como a matr iz pr incipal de uma atuação racional, aber ta, par ticipativa e com meios de so – pesamento dos distintos valores e interesses em jogo. Não se trata de mero itinerário for mal funcionalizado a uma decisão ˚nal, ou mesmo de instrumento de viabilização do contraditór io em situações adversativas. Trata-se de reconhecer o fenômeno proce – dimental de modo amplo e ˛exível, comofia Administração Pública em açãofl 24 . O procedimento se constitui em matr iz de manifestação administrativa em qualquer de suas múltiplas atividades e, ele própr io, na maior ia das vezes, revela-se multifuncional 25 . D esenvolve sua face garantística dos direitos e interesses dos particu – lares, de um lado, e sua face asseguradora de deveres que condicionam a atuação da Administração, como a imparcialidade e a e˚ciência. A procedimentalização da Administração Pública constitui-se em um pr incípio geral, for mado pela síntese das distintas evoluções dos sistemas jur ídicos de matr iz anglo -saxônica e romano – ger mânica 26 , presente, de modo expresso ou implícito, nas Constituições contemporâneas. Em última análise, pode ser reconduzido ao pr incípio 22 C ASSESE, S abino. Le trasfor mazioni del dir itto amministrativo dal XIX al XXI secolo. Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Roma, v. 1, p. 27-40, 2002. p. 36. 23 BARNES, Javier. Algunas respostas del derecho administrativo contemporáneo ante las nuevas for mas de regulación: fuentes, alianzas con el derecho pr ivado, procedimientos de tercera generación. In: BARNES, Javier (Ed.). Innovación y reforma en el derecho administrativo . 2. ed. S evilha: Editor ial Derecho Global, 2012. p. 251-377. p. 359 e seg. 24 BARNES, Javier. Refor ma e innovación del procedimiento administrativo. In: BARNES, Javier (Ed.). La trans – formación del procedimiento administrativo. Sevilha: Global Law Press, 2008. p. 11-69. 25 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Pluralidad de estruc turas y funciones de los procedimientos administrativos en el derecho alemán, europeo e inter nacional. I n: BARNES, Javier (Ed.). La transformación del procedimien – to administrativo. Sevilha: Global Law Press, 2008. p. 71-112. 26 Para maior desenvolvimento, BITENCOUR T NETO, Eurico. Concertação administrativa interorgânica: Di – reito Administrativo e organização no século XXI. S ão Paulo: Almedina, 2017. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 213 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. fundante do Estado de Direito 27 democrático 28 e social 29 , como decor rência de uma imposição de atuação administrativa constitucionalmente adequada. O procedimento administrativo passa a ser a matr iz da manifestação adminis – trativa, seja nas atuações individualizadas, restr itivas ou constitutivas de direitos, seja nas atuações genér icas, própr ias de uma Administração infraestrutural. No pr imeiro caso, tem-se o âmbito de atuação administrativa em que se manifestaram, inicialmen – te, garantias procedimentais, como a audiência do interessado em casos de atuação agressiva, por exemplo. E, ainda no âmbito de relações bilaterais, os procedimentos que viabilizam relações jur ídicas administrativas constitutivas de direitos, em especial no campo da concretização de direitos fundamentais e da prestação de ser viços públicos. D e outro lado, a Administração de infraestruturas pressupõe uma manifestação procedimental, em razão do respeito à imparcialidade e à e˚ciência, entre outras vir – tualidades asseguradas pelo procedimento administrativo.Trata-se da vinculação da Administração a uma atuação racional, e˚ciente e sujeita à responsabilidade democrá – tica 30 , que só se pode cumpr ir adequadamente em âmbito procedimental. As densi˚ca – ções dessa imposição geral de procedimento irão assegurar a confor mação da atuação administrativa aos pr incípios reitores dessa atividade. Para além disso, o âmbito da atuação inter na da Administração contemporânea também recebe os in˛uxos das mudanças por que passa o Estado contemporâneo 31 . Nesse campo, veri˚ca-se que o relacionamento entre órgãos administrativos se dá cada vez mais de modo imbricado, com a inter penetração dos campos de atribuições de cada um deles, em que também avulta o papel do procedimento, como âmbito de 27 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Pluralidad de estruc turas y funciones de los procedimientos administrati – vos en el derecho alemán, europeo e inter nacional. I n: BARNES, Javier (Ed.). La transformación del procedi – miento administrativo. S evilha: Global Law Press, 2008. p. 71-112 LOUREIR O, João Car los. O procedimento administrativo entre a e˚ciência e a garantia dos particulares (algumas considerações). Coimbra: Coimbra Editora, 1995; BITENCOUR T NETO, Eur ico. Devido procedimento equitativo e vinculação de serviços públi – cos delegados no Brasil. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. 28 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Pluralidad de estruc turas y funciones de los procedimientos administrativos en el derecho alemán, europeo e inter nacional. I n: BARNES, Javier (Ed.). La transformación del procedimien – to administrativo. S evilha: Global Law Press, 2008. p. 71-112; CORREIA, José M anuel S ér vulo. O direito à infor – mação e os direitos de participação dos par ticulares no procedimento e, em especial, na for mação da decisão administrativa. Legislação Œ Cadernos de Ciência de Legislação, Lisboa, n. 9-10, p. 133-164, jan./jun. 1994; LOUREIRO, João Car los. O procedimento administrativo entre a e˚ciência e a garantia dos particulares (algumas considerações). Coimbra: Coimbra Editora, 1995. p. 243. 29 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Pluralidad de estruc turas y funciones de los procedimientos administrativos en el derecho alemán, europeo e inter nacional. I n: BARNES, Javier (Ed.). La transformación del procedimien – to administrativo. Sevilha: Global Law Press, 2008. p. 71-112. 30 S obre o conteúdo de uma responsabilidade democrática da Administração Pública, CORREIA, José M anuel S ér vulo. Controlo judicial da administração e responsabilidade democrática da administração. I n: NE T TO, Luísa Cr istina Pinto e; BITENCOUR T NETO, Eur ico (Coord.). Direito administrativo e direitos fundamentais: diálo – gos necessários. B elo Hor izonte: Fórum, 2012. p. 304 e ss.. 31 Para maior desenvolvimento, BITENCOUR T NETO, Eurico. Concertação administrativa interorgânica: Di – reito Administrativo e organização no século XXI. S ão Paulo: Almedina, 2017. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 214 atuação concer tada e coordenada, contr ibuindo para a institucionalização da coope – ração e da par ticipação inter na, podendo ser evitados r iscos como o de uma atuação fragmentada e estanque, comprometedora de uma necessár ia visão geral da atuação administrativa. 4. ADMINISTR AÇ ÃO MULTIPOL AR A Administração contemporânea, em boa medida, substitui modos de atuação que se constituem por relações bilaterais, com efeitos restr itos aos seus sujeitos, por inter venções que geram efeitos espraiados. Tal fenômeno pode ser refer ido em dois sentidos: a) no campo da atuação administrativa ex ter na, pelos efeitos ir radiantes que podem decor rer das decisões administrativas, para além de uma deter minada relação bilateral 32 ; b) no campo da atuação administrativa inter na, pela transversalidade e in – tersetor ialidade que se impõe na gestão de grande par te dos ser viços administrativos contemporâneos, suscitando fio emergir de novas for mas de relacionamento jur ídico intrassubjetivofl 33 . No pr imeiro caso, tem-se o fenômeno da multipolar idade quando a Administra – ção atua de modo genér ico, no campo da chamada atividade reguladora ou infraestru – tural, na medida em que as decisões administrativas atingem um número muitas vezes indeterminado de pessoas. Para além disso, boa parte das decisões da Administração infraestrutural, embora dir igidas a um destinatár io ou a alguns destinatários deter mi – nados, no âmbito de uma relação bilateral, tem seus efeitos, direta ou indiretamente, estendidos a uma multiplicidade de destinatár ios 34 . Avultam-se, nesses casos, as chamadas relações jur ídicas administrativas multi – polares ou poligonais 35 , que se revelam aptas para regular situações complexas, com a presença de múltiplos interesses concor rentes e uma inter penetração de interesses públicos e pr ivados. Nessas situações, a atuação da Administração, para além dos inte – resses imediatos que visa a compor, alcança uma plêiade de outros interesses re˛exos, bem como envolve, no mais das vezes, avaliação de r iscos e ponderação entre múlti – plos bens e valores. O utra dimensão da multilateralidade da Administração contemporânea mani – festa-se em sua atuação inter na, em que a clássica divisão estanque de atr ibuições e competências entre os vár ios serviços e órgãos públicos é paulatinamente substituí – da, ao menos no que toca aos grandes ser viços, pela inter penetração de atr ibuições e pela intersetor ialidade das políticas públicas a serem realizadas ou reguladas pelas 32 OTER O, Paulo. Manual de direito administrativo . v. 1. Coimbra: Almedina, 2013.p. 420. 33 OTER O, Paulo. Manual de direito administrativo . v. 1. Coimbra: Almedina, 2013. p. 420. 34 SILVA,Vasco Pereira da. Em busca do acto administrativo perdido . Coimbra: Almedina, 1998.p. 130-132. 35 SILVA,Vasco Pereira da. Em busca do acto administrativo perdido . Coimbra: Almedina, 1998.p. 56-57. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 215 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. estruturas da Administração Pública. A multipolar idade inter na da atuação administra – tiva decor re da transversalidade de boa parte dos ser viços administrativos contempo – râneos, perdendo sentido uma organização administrativa setor izada e estanque, com impor tantes re˛exos para as noções de unidade e hierarquia administrativas. 5. ADMINISTR AÇ ÃO EM REDE Este início de século tem demonstrado que as sociedades estão mais complexas, que as questões públicas se tornaram, ao mesmo tempo, globais e locais 36 , enquanto o poder se dispersa e os limites entre as esferas pública e pr ivada se tor nam mais ˛uidos: esse quadro força o Poder Público a desenvolver novos modelos de gover nança 37 . Tal cenár io tem provocado profundas transformações na clássica organização administra – tiva, fundada quase que integralmente na hierarquia. Num contex to de pluralidade de interesses públicos e de arrefecimento de uma compreensão do interesse público como monopólio do Estado, a organização adminis – trativa piramidal, vinculada a uma lógica de comando desde o vér tice, não é su˚cien – te, em muitos casos, para assegurar uma atuação e˚caz. A necessidade de um tráfego contínuo de infor mações, especialmente no âmbito de interesses transversais a vár ias instituições públicas e pr ivadas, aponta para a substituição de atuações impositivas por decisões concer tadas. Nesse sentido, pode-se dizer que fia colaboração interadministra – tiva se conver teu em um ar tigo de pr imeira necessidadefl 38 . Esse complexo de inter penetração de interesses, dentro e fora do aparato admi – nistrativo do Estado, induz a uma organização administrativa em rede, como alter na – tiva, em deter minados setores, à organização hierárquica. Nesta, a coordenação se faz por meio de uma cadeia de comando vér tice -base Œ fi command and control fl 39 ; naquela, a coordenação se alcança, por relações hor izontais e ver ticais, tendo na colaboração e na pac tuação alter nativas à imposição 40 . As redes funcionam como uma estrutura 36 Advertindo que a globalização não abarca todos os componentes da sociedade, não sendo possível afastar a esfera local, perspectiva que se tem expressado pelo ter mo figlocalização MEDEIR OS, Rui. A constituição portuguesa num contexto global. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2015. p. 38. 37 GOLDSMITH, Stephen; EGGERS, William D. G over ning by net wor k , p. 7. S obre a gover nança como um instru – mento de análise fipara explicar cer tas in˛exões dos modos de exercício do poder nas sociedades contempo – râneasfl, CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: M arçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 274. 38 BARNES, Javier. Refor ma e innovación del procedimiento administrativo. In: BARNES, Javier (Ed.). La trans – formación del procedimiento administrativo. Sevilha: Global Law Press, 2008. p. 11-69. 39 KOLIBA, Chr istopher; MEEK , Jack W.; ZIA, Asim. Governance networks in public administration and public policy . Abingdon: R outledge, 2010. p. 105. 40 BARNES, Javier. Refor ma e innovación del procedimiento administrativo. In: BARNES, Javier (Ed.). La trans – formación del procedimiento administrativo. Sevilha: Global Law Press, 2008. p. 243. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 216 policêntrica de decisões do Estado, com variável densidade, no âmbito de uma Admi – nistração de cooperação 41 . A noção de rede, que tem marcado as sociedades contemporâneas, envolve um sistema de elementos e nós que representam uma interseção de ˛uxo ou circulação inter na 42 . No âmbito da Administração Pública, as redes signi˚cam muitas vezes a inte – ração de distintas organizações, públicas e privadas, o que pode fazer com que carac – ter ísticas relativas à estrutura do mercado, de organização hierárquica ou de modelos colaborativos se combinem, dependendo das instituições que dela participem ou dos objetivos a que visa 43 . As redes administrativas se for mam pela conexão de diferentes unidades num processo de atuação coordenada, para trocar infor mações ou compar tilhar recursos, seja para a for mação de decisões, seja para prestar ser viços, entre outros ˚ns, tendo como matr iz de interconexão o procedimento administrativo 44 . As redes podem ser mistas, for madas por entes públicos e pr ivados, interadministrativas, envolvendo distin – tas entidades públicas, interorgânicas, no seio de uma pessoa jur ídico -pública, ou ainda complexas ou multinível, envolvendo órgãos ou entidades nacionais e transnacionais. A relevância da atuação em rede na Administração inter na se tem revelado por exemplo, em órgãos de assessoramento jur ídico, de controle inter no, de execução or – çamentár ia e ˚nanceira, de gestão de pessoal ou de supr imentos. Trata-se defisistemas transversais de tratamento de infor mação e direção nor mativafl 45 , quebrando a clássi – ca lógica hierarquizada. Tais políticas gerenciais se impõem por meio de instrumen – tos de concertação administrativa interorgânica, como pac tos ou acordos de metas e resultados. As redes administrativas, muitas vezes, representam uma aber tura da Adminis – tração Pública ao ex terior, conec tando-se com par ticulares no desempenho de múlti – plas tarefas. As redes público -privadas têm ganhado relevo ao longo do tempo, tanto no que se refere às relações com entidades pr ivadas sem ˚ns lucrativos, na prestação de ser viços públicos, quanto no que toca a entidades que atuam no mercado. A organização administrativa em rede deixa ver a relevância de meios concer – tados de atuação administrativa, na medida em que a dispersão administrativa pode 41 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. La teoria general del derecho administrativo como sistema . M adr i-Barce – lona: INAP-M arcial Pons, 2003. p. 39. 42 C ASTELLS, M anuel. A sociedade em rede . v. 1. 15. ed. S ão Paulo: Paz eTer ra, 2012. p. 566. 43 KOLIBA, Chr istopher; MEEK , Jack W.; ZIA, Asim. Governance networks in public administration and public policy . Abingdon: R outledge, 2010. p. 59. 44 BARNES, Javier. La colaboración interadministrativa a través del procedimiento administrativo nacional. I n: BARNES, Javier (Ed.). La transformación del procedimiento administrativo . S evilla: Global Law Press, 2008. p. 243-244. 45 MODESTO, Paulo. Legalidade e autovinculação da administração pública: pressupostos conceituais do con – trato de autonomia no anteprojeto da nova lei de organização administrativa. I n: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira. B elo Hor izonte: Fórum, 2009.p. 138. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 217 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. revestir-se de sinal negativo, em situações de nociva fragmentação da atuação admi – nistrativa. Aqui releva a noção de coordenação 46 do sistema administrativo em rede, em que a cooperação e a concer tação inter pessoal e interorgânica assumem papel de especial relevância, em alter nativa à inter venção ver tical. 6. ADMINISTR AÇ ÃO CONCERTADA Superado o paradigma de uma Administração agressiva que marcou o per íodo liberal do Estado de Direito, o Estado social levou, entre outras consequências marcan – tes, à intensa contratualização da atividade administrativa 47 . Para além dos contratos em que ˚gura como cliente dos par ticulares, abre -se para o Poder Público a senda da administração por acordos 48 , ou dos contratos sobre o exercício de poderes públicos 49 , compondo um amplo rol do que se pode chamar Administração concer tada. Nesse quadro, a atuação unilateral deixa de ser o modo típico de manifestação administrativa, mesmo no campo do exercício de poderes de autor idade e, se ainda per manece presente, em muitos casos é substituída por acordos e contratos, típicos de uma Administração consensual 50 ou de uma Administração concer tada 51 . Com a am – pliação de instrumentos pac tuados de atuação chegou-se a proclamar, ainda no século passado, que a Administração consensual é prefer ível àquela fundada na autor idade e que tal modo de atuar consistirá no administrar do futuro 52 . O caráter infraestrutural, regulador e prospec tivo que passa a compor o com – plexo de atuação administrativa reclama, com mais vitalidade, um diálogo institu – cionalizado entre o Poder Público e os par ticulares e a valor ização de instrumentos de concertação social, seja sob o aspec to organizatór io, com a criação de inúmeros 46 GONÇ ALVES, Pedro. Ensaio sobre a boa gover nação da administração pública a par tir do mote da finew pu – blic gover nancefl. I n: GONÇALVES, Pedro (Coord.). O governo da administração pública . Coimbra: Almedina, 2013. p. 31. 47 Entre outros DUPUIS, Georges; GUÉDON, M ar ie-José; CHRÉ TIEN, Patr ice. Droit administratif. 11. ed. Par is: Sirey, 2009. p. 684. 48 GAR CÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-R amón. Curso de derecho administrativo v. 1. 8 ed. M adr id: Civitas, 1998. p. 666-667; ESTORNINHO, M ar ia João. Requiem pelo contrato administrativo. Coimbra: Almedina, 2003. p. 62. 49 GONÇ ALVES, Pedro. O contrato administrativo: uma instituição do direito administrativo de nosso tempo. Coimbra: Almedina, 2004. p. 19-20; HUER GO LOR A, Alejandro. Los contratos sobre los actos y las potestades administrativas. M adr i: Civitas, 1998; KIRKBY, Mar k B obela-M ota. Contratos sobre o exercício de poderes públicos: o exercício contratualizado do poder administrativo de decisão unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. 50 ESTORNINHO, M ar ia João. A fuga para o direito privado: contr ibuto para o estudo da ac tividade de direito pr ivado da administração pública. Coimbra: Almedina, 1999. p. 44; C ASSESE, S abino. Le trasfor mazioni del di – r itto amministrativo dal XIX al XXI secolo. Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, R oma, v. 1, p. 27-40, 2002. 51 KIRKBY, M ark B obela-M ota. Contratos sobre o exercício de poderes públicos: o exercício contratualizado do poder administrativo de decisão unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. p. 26. 52 GIANNINI, M assimo Severo. Diritto amministrativo . v. 2. 3. ed. M ilão: Giu˝rè, 1993. p. 344-345. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 218 aparatos consultivos e instâncias de diálogo social, seja pelo incremento dos contratos administrativos e pela consagração de novas ˚guras de atuação concer tada 53 . A busca de um finovo estilo de administraçãofl 54 , par ticipativo, consensual e ˛exível, favorece a expansão do modo contratual de atuação administrativa. É preciso registrar que a contratualização, especialmente como modo de trans – ferência de atr ibuições e responsabilidades públicas a par ticulares, não car rega, em si, necessar iamente, um valor positivo. De um lado, pode traduzir um movimento de aber – tura à par ticipação dos par ticulares, ou de adequado aproveitamento de recursos e téc – nicas pr ivadas em benefício da prossecução de interesses públicos. M as, de outro lado, pode signi˚car inadequada transferência de responsabilidades públicas a agentes pr i – vados, sem o necessár io acautelamento dos ˚ns públicos do Estado, da esfera de prote – ção de direitos fundamentais e dos controles decor rentes do pr incípio democrático 55 . A Administração concertada teve ser percebida em um contex to mais amplo, para além dos tradicionais contratos administrativos e pr ivados, abarcando outros meios de consenso de feições menos de˚nidas 56 . Nesse sentido, trata-se de cogitar, mais que de um especí˚co instrumento jurídico, de fium novo estilo de relações, funda – do sobre o diálogo e a procura do consenso, mais que sobre a autor idadefl 57 . A Admi – nistração concer tada envolve, por consequência, umaficultura contratual fl 58 , entendida em um sentido alargado. A concer tação administrativa abrange todo o ex tenso rol de tarefas adminis – trativas, no âmbito da Administração inter na e nas relações administrativas ex ter nas. No pr imeiro caso, que envolve relações interadministrativas e interorgânicas, o recur – so à contratualização firevela que a concepção monolítica e piramidal do passado deu lugar a uma organização mais complexa, fundada sobre o pluralismo e a diversidade, e implicando o recurso a dispositivos ˛exíveis de coordenação e de har monizaçãofl 59 . 53 GAMBINO, Silvio. Amministrazione e contrato: l ™esper ienza francese fra tecnocrazia e consenso. I n: AMIR ANTE, Car lo (Coord.). La contrattualizzazione dell™azione amministrativa. Tur im: Giappichelli, 1993. p. 130-155. 54 CORREIA, José Manuel S érvulo. Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos. Coimbra: Almedina, 2003. p. 353. 55 MINOW, M ar tha. O utsourcing power : privatizing militar e˝orts and the r isks to accountabilit y, professiona – lism, and democracy. I n: FREEMAN, Jody ; MINOW, M ar tha (Ed.). Government by contract: outsourcing and amer ican democrac y. Cambr idge, M assachusetts Œ London, England: Har vard Universit y Press, 2009. p. 110- 127. 56 Como é o caso, por exemplo, da par ticipação prévia à emissão de um ato administrativo, além de pac tos, acordos ou convênios públicos. Nesse sentido, PARE JO ALFONSO, Luciano. Lecciones de derecho administra – tivo . 2. ed.Valência:Tirant lo Blanch, 2008. p. 431. 57 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: Marçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 161. 58 HARLOW, Carol; R AWLINGS, R ichard. Law and administration. 2. ed. Cambr idge: Cambr idge Universit y Press, 2006.p. 138-141. 59 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: Marçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 163. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 219 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. No âmbito ex ter no, a par ticipação e o consenso passam a pautar boa par te da atuação administrativa, seja com o uso alargado de instrumentos bilaterais ou multilaterais de decisão, seja com a for mação de consensos sobre o conteúdo de atos unilaterais. D ois exemplos desse fenômeno de concertação administrativa são impac tantes: a) os contratos sobre o exercício de poderes públicos 60 , que expressam um exercício contratualizado do poder de decisão unilateral da Administração Pública, quebrando o mito de que o poder de autor idade não se negocia; e b) os chamadosficontratos inter – nosfl, previstos, por exemplo, no ar t. 37, § 8º, da Constituição brasileira, além de diversos ordenamentos estrangeiros, como, por exemplo, o francês 61 , o inglês 62 e o por tuguês 63 , que substituem a lógica de comando ver tical por acordos entre órgãos despersonaliza – dos, muitas vezes sustando os efeitos de relações hierárquicas em nome de uma maior e˚cácia na concretização das ações administrativas, pondo em xeque concepções tra – dicionais de uma personalidade jur ídica unitár ia e monolítica do Estado 64 . 7. ADMINISTR AÇ ÃO EFICIENTE A clássica concepção de que a Administração, titular da prossecução do interes – se público, legitima suas atuações pela simples invocação desta condição já não basta. Faz-se necessário perscrutar a adequação de suas escolhas e a e˚ciência dos métodos de gestão aplicados 65 . A multiplicidade de interesses muitas vezes em jogo e a comple – xidade das sociedades contemporâneas impõem um controle qualitativo da atuação administrativa, como meio de garantir maior aceitação pelos cidadãos e viabilizar uma das vertentes de sua legitimação democrática 66 . A crise do modelo de Administração prestadora simbolizado pelo chamado Estado Providência levou à incorporação, pelo setor público, de preocupações antes 60 Por todos, KIRKBY, M ar k Bobela-M ota. Contratos sobre o exercício de poderes públicos: o exercício con – tratualizado do poder administrativo de decisão unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. 61 MESCHERIAKOFF, Alain-S erge. Ordre intér ieur administratif et contrat. Revue Française de Droit Admi – nistratif, Par is, n. 13, v. 6, p. 1129-1138, nov./dez. 1997; OLIVEIR A, OLIVEIR A, Gustavo Justino de. Contrato de gestão . S ão Paulo: Editora R evista dosTribunais, 2008. p.88-98. 62 HARLOW, Carol; R AWLINGS, R ichard. Law and administration. 2. ed. Cambr idge: Cambr idge Universit y Press, 2006. p. 138-139. 63 GONÇ ALVES, Pedro. Re˜exões sobre o Estado regulador e o Estado contratante . Coimbra: Coimbra Edi – tora, 2013. p. 93, nota 165; ESTORNINHO, M ar ia João. Organização administrativa da saúde: relatór io sobre o programa, os conteúdos e os métodos de ensino. Coimbra: Almedina, 2008. p. 70-71. 64 Tal matér ia é tratada com maior desenvolvimento e aprofundamento em BITENCOUR T NE TO, Eur ico. Con – certação administrativa interorgânica: Direito Administrativo e organização no século XXI. S ão Paulo: Al – medina, 2017. 65 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: M arçal Justen Filho. B elo Horizonte: Fórum, 2009.p. 84. 66 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. Cuestiones fundamentales sobre la refor ma de la teor ía general del derecho administrativo. I n: BARNES VÁZQUEZ, Javier (Coord.). Inovación y reforma en el derecho administrativo. S evilha: Global Law Press, 2006. p. 65. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 220 própr ias apenas do setor pr ivado, como racionalização dos orçamentos, e˚ciência na alocação de recursos, controles de resultados, foco no ficlientefl. Um exemplo marcante desse fenômeno foi a exper iência francesa de gerencialismo público, a par tir dos anos 1960, até os anos 1980, por exemplo, com o chamado R elatório Nora sobre as empresas públicas 67 . A despeito da relevância das exper iências anter iores, pode ser refer ido o mo – vimento difundido no ˚m da década de 1980, conhecido como New Public Manage – men t 68 , como o fator de difusão geral do gerencialismo e da busca por e˚ciência no setor público. O objetivo central é transfor mar os modos de gestão pública, a par tir de um processo de pr ivatizações e do uso de instrumentos de gestão pr ivada, como a ampliação de autonomias de gestão, a sujeição de ser viços públicos à lógica de com – petição, a instituição de entes reguladores, o controle de resultados, o gerenciamento intensivo das políticas públicas, a busca da transfor mação de uma cultura for malista e burocratizante em uma cultura de ˛exibilidade e inovação. Nesse quadro, é preciso a˚r mar que, embora tal movimento tenha inspirações liberalizantes, não se esgota em uma opção neoliberal. Não se dever negligenciar o peso de deter minados procedimentos burocráticos for malistas num diagnóstico da ine˚ciência da Administração Pública em disponibilizar ser viços de qualidade aos ci – dadãos, indicando a compatibilidade da contratualização da atuação administrativa e do foco em resultados com as sujeições jur ídico -administrativas 69 : uma Administração imparcial, transparente e eticamente or ientada não é incompatível como uma Admi – nistração por resultados. Nesse sentido, a e˚ciência deve ser compreendida como decor rência do pr incí – pio da socialidade, no sentido de que se a Constituição consagra um Estado social e se cabe à Administração Pública a prossecução do interesse público e a concretização do bem- estar, deve-se concluir que não é indiferente à Constituição a for ma dessa concre – tização, ou, em outras palavras, a e˚ciência é garantia de sucesso do modelo constitu – cional de Estado social 70 . A imposição de uma Administração e˚ciente está prevista na Constituição bra – sileira em diversos dispositivos esparsos, como o arts.70, 74, II, 144, § 7º, 175, parágrafo 67 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: Marçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 86. 68 CHE VALLIER, Jacques. O Estado pós-moderno . Tradução: Marçal Justen Filho. B elo Hor izonte: Fórum, 2009. p. 86; FERLIE, Ewan; ASBURNER, Lynn; FITZGER ALD, Louise; PE T TINGREW, Andrew. A nova administração pú – blica em ação. Trad. S ara R ejane de Freitas Oliveira. Brasília: Editora Universidade de Brasília Œ ENAP, 1999. p. 17-20. 69 KELMAN, Steven J. Achieving contrac ting goals and recognizing public law concer ns. I n: FREEMAN, Jody ; MINOW, M ar tha (Ed.). Government by contract: outsourcing and amer ican democrac y. Cambr idge, M assa – chusetts Œ London, England: Har vard Universit y Press, 2009. p. 153-191. 70 OTER O, Paulo. O poder de substituição em direito administrativo . 2 v. Lisboa: Lex, 1995. p. 251. Transformações do Estado e a Administração Públic a no século XXI 2 21 Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. único, além do art. 37, que consagra a e˚ciência como pr incípio geral da Administração Pública. A par tir de tal quadro, é preciso retirar de tais nor mas um sentido de e˚ciência que vincule a atividade administrativa. Q uanto ao conteúdo do pr incípio, deve ser rejeitada concepção exclusivamen – te economicista do conceito de e˚ciência administrativa 71 , em vir tude, especialmente, dos distintos ˚ns prosseguidos pela Administração Pública e a pr ivada. A e˚ciência ad – ministrativa não se esgota em noção exclusiva de racionalidade econômica, mas, par – tindo de uma concepção geral de rejeição de for malismos e vinculação aos ˚ns 72 , pos – tula, acima de tudo, e˚cácia e efetividade da ação administrativa 73 . Em outras palavras, a e˚ciência como pr incípio da Administração Pública é conceito plur idimensional 74 , en – globando, para além da economicidade (relação custo -benefício, otimização de meios), a e˚cácia (realização adequada de ˚ns pre˚xados) e a celer idade 75 . Administração e˚ciente, nesse sentido, é conceito diretamente ligado a uma efetiva realização do pr incípio da socialidade. A e˚ciência fi tor na operativo, no plano administrativo (–) o signi˚cado própr io do Estado social fl 76 . Ou, em outros ter mos, fia consagração constitucional de um Estado de bem- estar determina uma regra obr igató – r ia de e˚ciência na actividade administrativafl 77 . 8. CONCLUSÃO Os traços gerais da Administração Pública do século XXI impõem a releitura e a reconstrução de boa par te do instrumental do Direito Administrativo. S e é preciso ter na devida conta que as transfor mações por que passam o Estado e a Administração 71 JUSTEN FILHO, M arçal. Curso de direito administrativo. 7. ed. rev. atual. Belo Hor izonte: Forum, 2011. p. 183; HARLOW, Carol; R AWLINGS, R ichard. Law and administration. 2. ed. Cambr idge: Cambr idge Universit y Press, 2006. p. 133. 72 SEPE, Onorato. L™e˛cienza nell™azione amministrativa. Milão: Giu˝rè, 1975. p. 251. 73 SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. La teoria general del derecho administrativo como sistema . M adr i-Barce – lona: INAP-M arcial Pons, 2003. p. 26. 74 GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da e˚ciência administrativa . São Paulo: Dialética, 2002. p. 23 e seg.; LOUREIR O, João Carlos. O procedimento administrativo entre a e˚ciência e a garantia dos par – ticulares (algumas considerações). Coimbra: Coimbra Editora, 1995. p. 131; MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o pr incípio constitucional da e˚ciência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econô – mico , Salvador, n. 10, mai/jun/jul. 2007. Disponível em: http://w w w.direitodoestado.com.br/redae.asp. Acesso em: 10 de março de 2014. 75 LOUREIR O, João Car los. O procedimento administrativo entre a e˚ciência e a garantia dos particulares (algumas considerações). Coimbra: Coimbra Editora, 1995. p. 132. Assinalando que o objetivo máximo da e˚ – ciência consiste em aspirar ao maior benefício possível com os meios de que se dispõe, SCHMIDT-A˜MANN, Eber hard. La teoria general del derecho administrativo como sistema . M adr i-Barcelona: INAP-Marcial Pons, 2003, p. 353. 76 PARE JO ALFONSO, Luciano. La e˚cacia como princípio jur ídico de la ac tuación de la administración pública. Documentación Administrativa , Madr id, v. 32, n. 218-219, p. 15-65, abr./sept. 1989. p. 31. 77 OTER O, Paulo. O poder de substituição em direito administrativo . 2 v. Lisboa: Lex, 1995. p. 639. Revista de Investigaçõ es Constitucionais , Curitiba, vol. 4, n. 1, p. 207-225, jan./abr. 2017. Eurico Bitencour t Neto 222 contemporâneos não afastam as vinculações da socialidade, por outro lado é necessá – r io não subestimar os novos desa˚os que tais transfor mações impõem ao Direito. É imperativo reconhece -los, para que o instrumental jur ídico possa oferecer meios de realização dos ˚ns do Estado de Direito democrático e social que sejam com – patíveis como as tur bulências e a complexidade do tempo em que se vive. É preciso rever velhos dogmas, repensar antigas verdades, sem perder de vista os ˚ns sociais que continuam a vincular as antigas e as novas for mas de agir do Poder Público. 9. REFERÊNCIAS BARNES, Javier. Algunas respostas del derecho administrativo contemporáneo ante las nuevas for mas de regulación: fuentes, alianzas con el derecho pr ivado, procedimientos de tercera gener – ación. In: BARNES, Javier (Ed.). Innovación y reforma en el derecho administrativo . 2. ed. S evil – ha: Editor ial D erecho Global, 2012. BARNES, Javier. 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